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国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎:征地制度改革将会有比较大的突破  

2012-03-08 19:05:10|  分类: 中国改革分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        酝酿多年而进展一直缓慢的征地制度改革终现曙光。

    在去年年底中央农村工作会议上,国务院总理温家宝提出,不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化、城镇化成本,有必要,也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例,并且要求今年一定要出台相应的法规。

    长期研究土地工作的国土资源部咨询研究中心咨询委员黄小虎看来,温家宝的表态是一个很强的信号,“征地制度改革将会有比较大的突破。”

    黄小虎深谙《土地管理法》修改之难,他认为征地制度改革“关系到失地农民权益、地方政府的财政收入、国家粮食安全以及各相关用地者的利益,牵扯面太大。此外,还受到《宪法》中有关规定的限制。因此,《土地管理法》修改不可能一蹴而就。”

    他说:“从目前情况看,这次修改的重点,很可能是较大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例。至于建立城乡统一的建设用地市场的改革,这次恐怕难有根本性的突破。”

    目前统一市场条件不成熟

    《21世纪》:两会期间,很多政协委员的提案都涉及土地制度改革,呼吁“同地、同价、同市”,您怎么看?

    黄小虎:放开集体建设用地入市,一方面使农民的土地财产权得以实现,增加农民的财产性收入。另一方面,有利于农民自主地参与工业化、城市化进程,享受现代化成果。建立了城乡统一的建设用地市场,可以大大缩小国家征地的范围,减少因征地引发的社会矛盾;还可以调节房地产市场,缓解土地供需矛盾。

    尤为重要的是,还可以大大抑制土地财政。可谓一举多得。应该说,统一城乡土地市场是改革的大方向。这次做不到,最终一定要做到。当然,农地入市的前提是实施土地用途管制,切实保护耕地。

    《21世纪》:您觉得《土地管理法》今年有可能出台吗?同地同价同市能否实现?

    黄小虎:土地制度改革不可能一蹴而就,需要逐步的过渡,短期来看,同地同价同市实现的可能性不大。

    在根本大法——《宪法》的相关规定没有修改的情况下,下位法《土地管理法》的修改必然会受到限制。当然,17届3中全会决定已经提出建立城乡统一的建设用地市场的改革方向,实现这一改革,就必须修宪。但如何修,何时修?这不是土地管理部门能够决定的。

    实际上,以17届3中全会精神为依据,地方政府在土地制度改革方面做了很多探索、试验,这些探索和试验有的已经突破了现行法律、制度的规定,有的甚至突破了宪法。例如佛山的三旧改造,就允许在城市范围保留集体建设用地。地方的探索,突显了法律、制度改革的滞后。可能就全国范围而言,还不具备建立城乡统一土地市场的条件。各地方的探索,也不尽完善,但为将来法律、制度的全面改革积累了宝贵经验。对地方的首创精神,应当尊重。

    《21世纪》:在现行的体制条件下,变二元为一元会不会产生新的问题?

    黄小虎:一旦改革现有的征地制度,土地收益分配的格局将会发生很大变化,如果没有其他财政收入来源,城市建设,基础设施投资,产业发展,可能会受到影响。

    近些年来城市建设资金中土地金融占的比重越来越高,已经远远超过了土地财政。东部发达地区的城市建设资金,大概是30%的土地出让收入,60%的土地金融,而中西部地区是20%的土地出让收入和70%的土地金融。这是一件很要命的事,不断地透支明天的钱去追求现在的发展,形象地说,就是“寅吃卯粮”,孕育着政府的财政信用危机。

    因此,城乡统一的建设用地市场改革不可能一步到位,需要逐步过渡,逐步地降低地方政府对土地财政的依赖,配合物业税或财产税等财税制度改革,以及转变政府职能,改革干部考核制度等,才能最终使土地市场城乡通开,改变城市发展过分依赖国家征地的模式。逐步过渡,不是无限拖延,而是在明确改革方向的前提下,努力创造条件,积极推进。

    政府不能当“运动员”

    《21世纪》:也正因为土地财政的压力,地方政府跃跃欲试,截止到3月3日,18个城市微调楼市,其中,上海、芜湖等5个城市被叫停,您怎么看?

    黄小虎:在目前体制、机制和利益格局下,地方政府也很难。问题的根本所在,是政府经营土地,特别是负责管理土地的部门,又负责经营土地,既是裁判员又是运动员。土地管不住,根子在这里。上边要保护耕地,地方要卖地收入,耕地怎么能保护住呢?这不是干部队伍好不好的问题,而是制度本身不合理。在政府经营土地的制度下,地方政府必然要走增量扩张的路子,不可能有别的行为模式。所以,单改征地制度还不行,还要改革政府经营土地的制度。否则,征地制度改革也很难彻底,即使改了,落实起来更会阻力重重。

    《21世纪》:怎样改革政府经营的制度?

    黄小虎:恐怕要纳入转变政府职能的大盘子中,统筹考虑。最终目标是政府不再负责具体的经营活动。作为过渡措施,可以先考虑把经营土地的职能从土地管理部门中剥离出来,交给其它部门。例如,成立国有土地资产管理委员会,作为政府机构,专门负责组织领导经营国有土地方面的工作。同时,成立国有土地公司等经济组织,把需要经营的国有土地交给它们参与市场运作,或转让,或出租,或联营,或入股,负保值增值的责任,并向国家财政上缴土地收益。这些国有公司,必须接受政府的调控和监管,还要接受土地国资委的管理和指导,必要时也应承担一定的土地调控责任。

    这样,政府的土地管理部门,就可以专司管理之责,对不论国有土地还是集体土地,都按统一的规则进行管理。这样,城乡统一的建设用地市场才能真正建立,征地制度改革才可能彻底。

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